Por: Michelle Mora, investigadora de Congreso Visible
Si bien el Fast Track no consiguió ser un mecanismo lo suficientemente rápido como se esperaba debido a factores como el clima electoral, la fragmentación de la coalición de gobierno y el fallo de la Corte Constitucional que permitió la modificación las iniciativas legislativas por parte del Congreso, es importante resaltar que ciertas normas fundamentales para garantizar la continuidad de la implementación fueron aprobadas.
En el último cuatrienio (2014-2018), el Congreso de la República se enfrentó al reto de la refrendación de los Acuerdos de Paz con las FARC. Como la ejecución de lo pactado en La Habana tenía tanta urgencia para garantizar la seguridad jurídica del proceso y de los ex-combatientes de la guerrilla, era necesario que el procedimiento legislativo fuese más expedito. Por esta razón, se dio vía libre al Fast Track, un acto legislativo que estableció un mecanismo relativamente rápido para aprobar los principales postulados derivados del Acuerdo. Sin embargo, en los doce meses que duró el mecanismo solo fueron debatidas y aprobadas doce de las veintidos normas presentadas por el Gobierno, y aunque el debate se intensificó no fue lo suficientemente ágil para cumplir con las expectativas de la gran mayoría de colombianos.
Frente a este panorama desalentador, el presente texto pretende hacer un balance general del estado de las iniciativas que fueron presentadas dentro del plazo estipulado para el funcionamiento del Fast Track. Principalmente, se busca argumentar que la baja efectividad de la implementación de los Acuerdos de Paz mediante el mecanismo se puede relacionar directamente con factores que minaron la celeridad del mismo, entre ellos, el fallo de la Corte Constitucional que dio vía libre a la modificación las iniciativas legislativas presentadas, la precaria gobernabilidad ante el resquebrajamiento de la coalición de gobierno y el clima electoral que provocó ausentismo y distancia con proyectos impopulares.
¿En qué consistió el Fast Track y cómo fue el desempeño del Congreso bajo este mecanismo?
El Fast Track fue un procedimiento legislativo especial promulgado mediante el Acto Legislativo 01 del 2016, creado con el fin de acortar los tiempos del trámite de las iniciativas legislativas que tuvieran como objetivo el cumplimiento con lo estipulado en los Acuerdos de La Habana. El procedimiento contemplaba que las iniciativas tenían que ser presentadas por el gobierno y no podrían ser modificadas a lo largo de la gestión legislativa. Adicionalmente tendrían prelación en los órdenes del día y podrían ser tramitadas en sesiones extraordinarias. Por otro lado, establecía que los proyectos de ley tendrían dos debates (el primero en las sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes respectivas de ambas cámaras y el segundo en las plenarias conjuntas de las cámaras del Congreso), mientras que los actos legislativos serían aprobados con mayoría absoluta y tendrían que ser tramitados en una vuelta de cuatro debates con un tiempo máximo de ocho días calendario entre los debates de Senado y Cámara. Tras la aprobación de cada uno de los proyectos, se tendría que hacer control automático y único de constitucionalidad.
Después de haber finalizado el tiempo contemplado para el funcionamiento del Fast Track, el balance que queda de este periodo no es del todo alentador. Las normas que fueron aprobadas no son suficientes para lograr la implementación efectiva de los Acuerdos de Paz. De hecho, de las 50 iniciativas derivadas de los puntos establecidos en los Acuerdos que se esperaban fueran debatidas durante este periodo, solo se presentaron 22 proyectos, de los cuales el Congreso aprobó solamente 12 (6 actos legislativos, 2 leyes estatutarias y 4 proyectos de ley); de los restantes, 6 proyectos de ley fueron archivados por vencimiento de términos, 2 actos legislativos fueron archivados en debate y 2 iniciativas fueron retiradas por el autor (un proyecto de ley estatutaria y un proyecto de acto legislativo).
Gran parte de los proyectos radicados se relacionaban con la reforma rural integral, la participación política y la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), de manera que la estructura normativa que fue aceptada en el Congreso constituyó el mínimo necesario para que las fases concernientes al cese de hostilidades, la dejación de las armas, y la reincorporación de los excombatientes fueran llevadas a cabo. Sin embargo, el trámite legislativo no logró ser lo suficientemente rápido, de manera que una parte significativa de las iniciativas no consiguieron ser aprobadas o fueron modificadas, deformando así la intención para las que fueron creadas en una primera instancia.
¿A qué se debe que el mecanismo no pudiera cumplir con las expectativas?
Dentro de las dinámicas que se produjeron en el Congreso, es posible identificar tres factores que confluyeron y obstaculizaron la velocidad de las diligencias legislativas: el hecho que la Corte Constitucional abriera la posibilidad de que los congresistas pudieran realizar modificaciones legislativas sin el aval del gobierno a los proyectos presentados; la fragmentación de la coalición de gobierno; y el clima electoral en el que se desarrolló el proceso.
Cinco meses después de haber iniciado el Fast Track la Sala Plena de la Corte Constitucional, frente a la solicitud del entonces senador Iván Duque, consideró inexequible que el Congreso no pudiese hacer modificaciones sin el aval del Gobierno a las iniciativas radicadas y que la votación de las mismas tuviese que realizarse en bloque. Pese a que la decisión del alto tribunal se produjo bajo el fundamento que no se puede desnaturalizar el Congreso privándole de los espacios esenciales de deliberación y de decisión que le son propios, es evidente que la medida repercutió negativamente en la agilidad de los procesos deliberativos. Antes del pronunciamiento de inconstitucionalidad por parte de la Corte, se habían radicado en el Congreso 13 iniciativas legislativas de las cuales fueron aprobadas 10, lo que implica una tasa de aprobación de los proyectos de aproximadamente 77%.
La situación contrasta enormemente con lo sucedido después del pronunciamiento, momento en el que solo se radicaron 9 iniciativas y únicamente 2 de ellas fueron aprobadas, en otras palabras se produjo una caída bastante abrupta en la tasa de aprobación, a tal punto que esta llegó a ser del 22%.
En cuanto a lo que respecta a la coalición de gobierno y a los efectos producidos por el clima electoral, después del pronunciamiento de la Corte, fue cada vez más evidente la paulatina fragmentación de la coalición de la Unidad Nacional, conformada por el Partido de la U, Opción Ciudadana, Cambio Radical y el Partido Liberal, la cual había permitido al Ejecutivo contar con mayorías en el Congreso a lo largo del gobierno Santos. Cambio Radical y algunos sectores del liberalismo se unieron al Centro Democrático en sus críticas a los proyectos referentes a la JEP, las Curules de Paz y la Reforma Política, retrasando y dificultando aún más el trámite de las iniciativas legislativas. En este orden de ideas, en el momento en que el gobierno Santos necesitaba el mayor apoyo posible desde el Congreso, se tuvo que enfrentar una fuerte crisis de gobernabilidad que puso en riesgo la implementación de lo pactado en La Habana.
La crisis de gobernabilidad se agudizó al avecinarse las elecciones, entre otras cosas porque las principales fuerzas políticas estaban más concentradas en sus intereses electorales, situación que se evidenció en el hundimiento de la Reforma Política en la Plenaria del Senado. El proyecto presentado por el gobierno que recogió algunas de las recomendaciones de la Misión Electoral Especial (MEE) se vio fuertemente afectado por las dilaciones y modificaciones promovidas por el presidente de la Cámara de Representantes Rodrigo Lara (Cambio Radical) y otros sectores del congreso (Centro Democrático, Partido Conservador, Partido Liberal y algunos partidarios de la U). Adicionalmente, muchos de los puntos relevantes de la reforma fueron eliminados o modificados, deformando su propósito inicial a tal punto que los expertos de la MEE, e incluso el mismo gobierno, recomendaron archivar la iniciativa. De igual forma, el clima electoral impulsó el ausentismo en las sesiones y el aislamiento de los congresistas de los debates de temas impopulares para poder conservar o acrecentar su electorado. Esto fue lo que sucedió por ejemplo, en la discusión respecto a las curules de paz donde solamente faltó un voto para que la iniciativa fuera aprobada.
¿Y ahora qué va a suceder con la implementación de los Acuerdos de Paz?
Si bien el Fast Track no consiguió ser un mecanismo lo suficientemente rápido como se esperaba en un inicio debido a factores como el clima electoral, la fragmentación de la coalición de gobierno y el fallo de la Corte Constitucional que permitió la modificación de las iniciativas legislativas por parte del Congreso, es importante resaltar que ciertas normas fundamentales para garantizar la continuidad de la implementación fueron aprobadas: la JEP y el denominado blindaje de los acuerdos (el cual establece que el Estado tiene que cumplir de buena fe lo establecido por el acuerdo final, por lo menos en los 3 períodos presidenciales siguientes). El proceso seguirá su curso normal a través del procedimiento legislativo ordinario y aún es posible que se llegue a un feliz término. Sin embargo, el reto no será nada sencillo, teniendo en cuenta que casi el 50% del Congreso electo para el periodo 2018-2022 está conformado por los partidos Centro Democrático, Cambio Radical y Partido Conservador, los cuales demostraron no estar del todo comprometidos con aprobación de las reformas necesarias para la reconciliación y la apertura política de la manera en que fue establecida en los Acuerdos de Paz.
Referencias
Congreso de la República de Colombia. (2016). Acto Legislativo 01 de 2016, Aprobado el día 7 de julio de 2016. Recuperado de: http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/ACTO%20LEGISLATIVO%2001%20DEL%207%20DE%20JULIO%20DE%202016.pdf
Bustamante, D. (2017). Cambio Radical y el agridulce balance del trámite legislativo especial. (Abril 28, 2018), de Congreso Visible. Recuperado de: http://congresovisible.org/elespectador/agora/post/cambio-radical-y-el-agridulce-balance-del-tramite-legislativo-especial/10137/
Colprensa. (2017). Terminó la vigencia del 'fast track' para aterrizar los acuerdos de La Habana. (Abril 20, 2018), de El País. Recuperado de: http://www.elpais.com.co/proceso-de-paz/termino-la-vigencia-del-fast-track-para-aterrizar-los-acuerdos-de-la-habana.html
El Tiempo. (2017). Cinco razones para permitir que el Congreso cambie leyes de paz. (Abril 17, 2018), de El tiempo. Recuperado de: http://www.eltiempo.com/justicia/cortes/fast-track-los-argumentos-de-la-corte-constitucional-en-fallo-que-le-permitio-al-congreso-modificar-las-leyes-de-paz-96916http://lasillavacia.com/blogs/corte-fast-track-y-paz-61117leyes
Semana. (2017). Los apretados tiempos del ‘fast track'. (Abril 17, 2018), de Revista Semana. Recuperado de: https://www.semana.com/nacion/articulo/fast-track-termina-en-noviembre-y-no-han-pasado-todos-los-proyectos/544671
