Por: Joan Manuel Correa Ramos, Investigador de Congreso Visible

El segundo gobierno de Juan Manuel Santos, vivió en carne propia el auge y caída de la coalición parlamentaria “Unidad Nacional”. La baja favorabilidad del mandatario y la época electoral  sentenció  a la “Unidad Nacional” y con ello, la  agenda de paz quedó en veremos.

De la Unidad Nacional que dominó el Congreso (2010-2014), compuesta por el Partido Cambio Radical, Partido Conservador, Partido Liberal Colombiano y el Partido de la Unidad Nacional (De la U), queda muy poco. Durante el primer gobierno de Juan Manuel Santos la coalición parlamentaria Unidad Nacional fue disciplinada y útil para votar los proyectos del ejecutivo^[1]. Con una súper-mayoría que suponía el 76% del Congreso^[2], la coalición sacó adelante proyectos de gran interés como el sistema de regalías y la ley estatutaria de reforma a la salud.

Ejemplo de este poder fue el hecho que durante las tres primeras legislaturas 2010-2013  la tasa de aprobación legislativa a las iniciativas gubernamentales estuvo cerca del 50% de aprobación sobre el total de autorías presentadas. Es decir, que de cada dos proyectos de ley presentados, uno era sancionado. Fue solo hasta el último año de gobierno cuando la tasa cayó a cerca del 35%, en buena medida representado por la época electoral que se avecinaba.

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En el 2014, luego de una disputada segunda vuelta entre Juan Manuel Santos y candidato del Centro Democrático Óscar Iván Zuluaga, la reelección del  mandatario abrió un nuevo capítulo en la historia del Congreso de la República para la Unidad Nacional. Sin embargo esta vez la Unidad Nacional debía recomponerse luego que el Partido Conservador “partiera cobijas” en la campaña presidencial de 2014.  Con el  46% del Congreso (Partido Liberal, De la U, Cambio Radical, Opción Ciudadana)  para el año 2014, la coalición debía sumar apoyos de los partidos independientes como Alianza Verde y Mira, para  tener la mayoría (64% del Congreso). Otros partidos, reconocidos como oposición, tuvieron apoyos selectivos como  Polo Democrático, en temas de paz, y el Centro Democrático.

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El primer golpe de la renovada  Unidad Nacional, fue el nombramiento de seis de los nueve magistrados del Consejo Nacional Electoral (CNE). Esta mayoría, dejó al uribismo con la representación de un solo magistrado y marcaba un buen comienzo en el control de este órgano administrativo de vigilancia electoral. El segundo golpe de la coalición parlamentaria estuvo en las elecciones regionales del 2015. Allí lograron que 28 de los 32 gobernadores electos pertenecieran a algún partido de la Unidad Nacional. Al respecto Juan Manuel Santos, en entrevista con el diario El Tiempo, señaló: “Celebro los buenos resultados de los partidos que conforman la coalición de gobierno. Su triunfo fue apabullante”.

De manera análoga, el rendimiento de los congresistas de la  Unidad Nacional durante la primera legislatura de (Julio 2014 - Junio 2015) fue cohesionado y eficaz. Las iniciativas gubernamentales tuvieron una tasa de aprobación del 48%, como señala la tabla 1, y se lograron importantes iniciativas, como el Acto Legislativo que  reformulaba el Equilibrio de Poderes, el nuevo código de Policía, el presupuesto de regalías y la reforma tributaria. La tabla 1 presenta el número de iniciativas presentadas por el gobierno señalando que, por cada dos iniciativas presentadas por el gobierno, una se convertía en ley de la república.

Tabla 1. TASA DE APROBACIÓN A LAS INICITATIVAS DE PROYECTOS DE LEY.

Fuente: Congresovisible.org

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En ese mismo sentido, los Congresistas de la Unidad Nacional fueron autores en proyectos de ley tales como,El Proyecto de Ley  que convierte en política de Estado el programa de Cero a Siempre, la legalización del consumo de marihuana medicinal y el Proyecto de Ley que reglamenta la donación de Órganos. Todos ellos sancionados como ley.

La oposición, por su parte, trabajó de la mano de la coalición para impulsar iniciativas. Esto se muestra en la tabla 2, donde  se muestra el número de autorías  de  los dos partidos de oposición en los que al menos un congresista de la Unidad Nacional fue co-autor. De hecho el Partido Centro Democrático trabajó en 25 Proyectos de Ley con congresistas de la Unidad Nacional, lo  que demuestra el activismo legislativo para esta legislatura.

Por otro lado, solo hubo 4 proyectos de ley en los que hubo participación de al menos un Congresista de cada partido de la Unidad Nacional, estos fueron el código de policía, justicia penal militar, Cali como distrito especial deportivo, cuentas de ahorro para el fomento de la construcción y la creación de la Comisión Legal del Congreso.

Tabla 2 NÚMERO DE INICIATIVAS PRESENTADAS EN  CO-AUTORÍAS POR CONGRESISTAS DE DIFERENTES PARTIDOS POLÍTICOS EN LA LEGISLATURA I

Fuente: Congresovisible.org

Para la segunda legislatura (Julio 2015 - Junio2016), el comportamiento del Congreso fue diferente al de la primera legislatura. El  trabajo en conjunto de la Unidad Nacional con otros partidos, generó una agenda activa y sustancial para el gobierno nacional.  En términos legislativos, la coalición conservó su fuerza para impulsar los proyectos cercanos al gobierno como el proyecto de Instrumentos Jurídicos para la Paz, Impuesto a licores y  La Ley de pequeñas causas. Otras iniciativas importantes de los congresistas de la Unidad Nacional fueron: el Plebiscito por la Paz y el Código  de Ética de los Congresistas.  Sin embargo, fue durante este periodo que la polarización frente al proceso de paz en la Habana empezaba a calar dentro de los congresistas. Muestra de ello es la abstención de varios de los congresistas de la Unidad Nacional a la hora de votar el proyecto de los Instrumentos Jurídicos para la Paz, como se muestra acá.

La tabla 3 muestra el aumento de las co-autorías entre congresistas de la Unidad Nacional así como las co-autorías con los partidos de oposición. Curiosamente, durante esta legislatura los congresistas del Centro Democrático trabajaron en mayor medida con Congresistas del Partido Liberal, que los mismo Liberales con sus colegas de la Unidad Nacional. Algunas de las iniciativas en las que trabajaron tanto congresistas del Centro Democrático como Partido Liberal fueron: Representación política de mujeres, Protección de los ecosistemas de páramos y prohibición del Asbesto. 

Tabla 3 NÚMERO DE INICIATIVAS PRESENTADAS EN  CO-AUTORÍAS POR CONGRESISTAS DE DIFERENTES PARTIDOS POLÍTICOS EN LA LEGISLATURA II

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Para la tercera legislatura (Julio 2016- Junio 2017) la Unidad Nacional estaba en crisis. En primer lugar, el retiro público del Senador Liberal Horacio José Serpa  fraccionó el apoyo del Partido Liberal  al gobierno; en segundo lugar el distanciamiento del partido Cambio Radical, en cabeza del ex vicepresidente Germán Vargas Lleras, en la agenda de paz empezada a recalar en la implementación del Acuerdo de Paz firmado el 24 de noviembre de 2016. A esto  se sumaba al descontento generalizado dentro de la Unidad Nacional por el manejo de los  ministerios^[3].

En términos legislativos, el rendimiento de las iniciativas del gobierno cayeron 16 puntos porcentuales,  Es decir que de los 48 proyectos radicados por el ejecutivo, solo el 37%  tuvieron un tránsito asertivo en el Congreso. Dentro de esos 18 proyectos sancionados como ley, vale la pena resaltar las iniciativas Fast-Track que fueron sancionadas: Reincorporación política, Seguridad Jurídica, voceros de las FARC en sesiones parlamentarias,  Sistema integral de la Jurisdicción Especial para la Paz, la amnistía para excombatientes, sistema nacional de innovación agropecuaria.^[4] Sin embargo, la fragmentación  de la Unidad Nacional y  la baja favorabilidad del presidente  impidió que iniciativas importantes, como la adecuación de tierras, la reforma política y electoral, y  las circunscripciones transitorias especiales para la paz fueran sancionadas durante esta legislatura.

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Un claro ejemplo de este desmembramiento de la Unidad Nacional fue la indisciplina partidista que se vio a lo largo de las votaciones de Fast-track durante esta legislatura. A partir del Índice de Acuerdo Partidista (IAP)^[5] se evidencia la  caída de la cohesión de los Congresistas a medida que votaban proyectos de iniciativa gubernamental.  Por ejemplo, para el  Proyecto de Ley deequilibrio de poderes, presentada durante la primera legislatura, se muestra un IAP promedio de 0,75, valores cercanos a 1 evidencian disciplina,  dentro de los  Congresista de cada partido de la Unidad Nacional. Durante la votación del proyecto de ley que permitía a los voceros de las FARC participar en sesiones parlamentarias, presentada en la tercera legislatura, el IAP promedio de los Congresistas de cada partido de la Unidad Nacional fue de 0,60, lo que denota el desgaste intrapartidista de los Congresistas de la Unidad Nacional.

Otro síntoma que parecía denotar la baja cohesión interpartidista de la Unidad Nacional fue el bajo desempeño a la hora de presentar  autorías. Mientras que en la segunda legislatura se presentaron más de 28 autorías de las cuales que tenían la participación de al menos un congresista de los todos partidos de la Unidad Nacional, durante la cuarta legislatura solo se presentaron 21, de las cuales solo tres fueron sancionadas:  estampilla pro electrificación rural, doble instancia para aforados, financiación sostenible de la educación superior.

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Para  la  cuarta  legislatura (Julio 2017- Junio 2018) la Unidad Nacional era un recuerdo.  Aunque la tasa de aprobación de las iniciativas era cerca del 45%, las iniciativas gubernamentales que fueron sancionadas como ley (3) y que se encontraban en último debate (2) no eran de mayor importancia para el gobierno. Dentro de los proyectos que fueron sancionados como ley se encontraban el Proyecto de Ley Orgánica que permite  modificaciones a la planta de personal de algunas entidades del Estado y la creación del fondo para el desarrollo integral del Distrito Especial de Buenaventura. Proyectos de Ley como el presupuesto de la nación de 2018 , y la discusión del reglamento para la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) tuvieron grandes  contrariedades para ser aprobados. Esto llevó a que el Presidente instará a sesiones conjuntas  y extras en el Congreso para la discusión de estos proyectos.